Durante gran parte del siglo XX, los sistemas de jubilación obligatoria se basaban en una premisa simple y, en aquel entonces, razonable: los trabajadores activos financian a los jubilados actuales. Esta lógica de reparto funcionó razonablemente bien cuando el empleo formal estaba generalizado y las tendencias demográficas eran favorables. Sin embargo, se vuelve mucho más difícil de mantener cuando la natalidad disminuye, la esperanza de vida aumenta y el margen fiscal se reduce.
Un problema que afecta a todo el mundo
Eso es precisamente lo que ocurrió casi en todas partes a la vez. Entre 1980 y 2025, la tasa de dependencia de la tercera edad en la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) prácticamente se duplicó, pasando de alrededor de 20 a más de 40 personas de 65 años o más por cada 100 adultos en edad laboral, y los demógrafos han proyectado que se acercará a 60 a mediados de siglo (OCDE, 2023) (1). La esperanza de vida al jubilarse aumentó aproximadamente seis años. Las tasas de natalidad disminuyeron en la mayoría de las economías avanzadas y en un número creciente de economías de ingresos medios. Como resultado, el mismo nivel de prestaciones requirió tasas de cotización más altas, tasas de reemplazo más bajas, edades de jubilación más altas, mayores subsidios del presupuesto general o alguna dolorosa combinación de las cuatro (Banco Mundial, 1994; Barr y Diamond, 2008) (2).
Los gobiernos respondieron de dos formas. La mayoría de los sistemas de los países ricos comenzaron con ajustes paramétricos: aumento de la edad de jubilación, endurecimiento de los requisitos para acceder a las prestaciones y cambio en la indexación de los salarios a los precios. Estas medidas se implementaron dentro del sistema existente. Un número menor de países emprendió una reforma estructural, reemplazando el sistema de reparto por un sistema de contribuciones definidas y financiadas. Chile fue el primer país en hacerlo en 1981.
La reforma pionera de Chile: logros
La reforma de 1981 fue, en parte, una respuesta al creciente mal funcionamiento del sistema de pensiones de reparto de Chile. A finales de la década de 1970, el sistema se había fragmentado considerablemente, con 35 fondos de pensiones diferentes que abarcaban unos 150 regímenes contributivos distintos (Arenas de Mesa et al., 2006) (3). Su base demográfica también se había debilitado drásticamente. En 1955, había 12 contribuyentes activos por cada jubilado; para 1979, esa proporción había caído a apenas 2,5 (Edwards, 1998) (4). Las consecuencias fiscales fueron igualmente graves. A principios de la década de 1970, el sistema registraba lo que Edwards describió como un “déficit dramático”, con transferencias gubernamentales que ya alcanzaban el 4% del Producto Interno Bruto (PIB) para mantenerlo a flote. Esta era una trayectoria insostenible sin señales de reversión.
En 1981, el antiguo sistema fue sustituido por un plan de aportes definidos totalmente financiado, administrado por empresas privadas especializadas, las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) (Decreto Ley N° 3.500, 1980). Los trabajadores debían aportar el 10% de su salario a cuentas individuales y las jubilaciones dependían del saldo acumulado en dichas cuentas.
Las consecuencias para la economía chilena fueron significativas. Los activos de los fondos de pensiones crecieron de casi cero en 1981 a aproximadamente el 50% del PIB a finales de la década de 1990. La tasa de ahorro nacional bruto aumentó entre dos y cuatro puntos porcentuales del PIB (Corbo y Schmidt-Hebbel, 2003) (5). Los activos de los fondos de pensiones privados profundizaron los mercados de capitales internos de Chile y ayudaron a financiar inversiones en infraestructura, vivienda y finanzas corporativas que el antiguo sistema de reparto no habría podido generar. Quizás lo más importante fue que la reforma eliminó el creciente déficit fiscal inherente al sistema anterior. Para un país que había estado gastando hasta el 4% del PIB simplemente para mantener dicho sistema de pensiones, esto representó un verdadero alivio fiscal.
La influencia del modelo chileno se extendió rápidamente. A principios de la década de 2000, una docena de otros países latinoamericanos habían adoptado variantes de la arquitectura de cuentas individuales —entre ellos Perú, Argentina, Colombia, Uruguay, Bolivia y México—, al igual que varios países de Europa Central y Oriental. El informe histórico del Banco Mundial de 1994, "Averting the Old Age Crisis", respaldó explícitamente el modelo chileno como un ejemplo (Banco Mundial, 1994) (6).
Los fallos del sistema: lo que las cuentas individuales no pueden hacer por sí solas.
Los sistemas de pensiones, sin embargo, se juzgan no solo por sus efectos en las cuentas fiscales o los mercados de capitales, sino, sobre todo, por lo que ofrecen a los jubilados. Con el tiempo, varias limitaciones estructurales del sistema de cuentas individuales de Chile se hicieron cada vez más difíciles de ignorar. Una arquitectura de pensiones basada principalmente en la capitalización personal funciona mejor cuando los trabajadores contribuyen regularmente durante carreras largas y relativamente estables. Y, en la práctica, muchos trabajadores chilenos no lo hicieron. Los historiales de cotización a menudo se vieron interrumpidos por el desempleo, las responsabilidades de cuidado, los bajos salarios o los períodos prolongados fuera del mercado laboral formal. En tales casos, un sistema centrado en cuentas individuales tiende a reproducir las fricciones del mercado laboral en los ingresos de la jubilación, particularmente en el caso de las mujeres.
Barr y Diamond (2016) (7) resumieron estas debilidades en lo que se conoció como los “siete pecados capitales” del sistema de pensiones chileno: baja cobertura, bajas tasas de reemplazo, altos costos administrativos, altos costos de transición fiscal, equidad de género limitada, competencia insuficiente entre las AFP e injerencia política en la gobernanza. La evidencia de la Encuesta de Previsión Social, realizada a partir de 2002, confirmó algunos de estos patrones. Los hombres de entre 40 y 49 años habían contribuido al sistema durante solo unos 13 años desde los 18 años; para las mujeres, la cifra era de apenas seis años. Menos del 40% de los encuestados pudo siquiera estimar sus saldos acumulados.
Las consecuencias se hicieron evidentes una vez que se dispuso del perfil actuarial de los primeros grandes cohortes de jubilados. Entre los chilenos que se habían jubilado entre 2015 y 2023, la tasa de reemplazo mediana autofinanciada fue de solo el 11% para las mujeres y el 26% para los hombres (Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, 2025) (8). La brecha de género en las pensiones contributivas reflejó cuatro factores compuestos: menores ingresos promedio entre las mujeres, historiales de cotización más cortos, una edad de jubilación legal más temprana que redujo los años de acumulación y el uso de tablas de mortalidad diferenciadas por sexo en la fijación del monto de la pensión, penalizando directamente la mayor esperanza de vida de las mujeres.
Nada de esto significa que la reforma de 1981 haya sido un fracaso. Más bien, demuestra que la capitalización individual, por definición, refleja el historial de contribuciones formales de cada trabajador. Cuando estos historiales son extensos y continuos, el sistema puede ofrecer resultados razonables. Cuando no lo son —debido a la informalidad, las interrupciones por responsabilidades de cuidado, el desempleo o los bajos salarios— las cuentas individuales perpetúan esas desigualdades en los ingresos de la vejez. Fue en este contexto que, a partir de mediados de la década de 2000, Chile comenzó a identificar estas deficiencias de manera más sistemática, a cuantificar sus efectos y a debatir reformas para abordarlas.
Del diagnóstico a la acción: La reforma de 2025
Dos comisiones presidenciales moldearon la agenda de reforma de pensiones de Chile durante casi dos décadas. La primera, presidida por Mario Marcel en 2006, derivó en la reforma de 2008 (Ley N° 20.255 de 2008), que creó el Pilar Solidario. Esta reforma introdujo la Pensión Básica de Solidaridad y el Aporte Previsional Solidario, ambas diseñadas para apoyar a las personas mayores sin pensión o con pensiones autofinanciadas bajas. La reforma de 2008 también introdujo mecanismos de licitación para fortalecer la competencia entre las AFP. Sin embargo, es importante destacar que la reforma mantuvo intacto el núcleo contributivo de las cuentas de capitalización individual.
Cabe destacar que las prestaciones de vejez del Pilar solidario fueron posteriormente sustituidas por la Pensión Garantizada Universal (PGU). Promulgada mediante la Ley N° 21.419 en enero de 2022, la PGU estableció una prestación más amplia, financiada por el Estado, para las personas elegibles de 65 años o más, convirtiéndose en la principal prestación no contributiva del sistema de pensiones chileno. Entró en vigor el 1 de febrero de 2022, incorporando inicialmente a los beneficiarios de las prestaciones de solidaridad anteriores. A partir de agosto de 2022, la cobertura se amplió bajo el diseño más amplio de la PGU, excluyendo únicamente a quienes pertenecen al 10% más rico de la población de 65 años o más.
La segunda comisión, presidida por David Bravo en 2015, fue más allá en su diagnóstico. Sus 24 miembros documentaron tasas de reemplazo que se situaban 18 puntos porcentuales por debajo del promedio de la OCDE para los hombres y 28 puntos por debajo para las mujeres (Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones, 2015) (9). Significativamente, una clara mayoría de los miembros de la comisión abogó por añadir una capa colectiva sobre el sistema de cuentas individuales existente. El diagnóstico, por lo tanto, no fue que la capitalización individual debiera desmantelarse, sino que debía complementarse con mecanismos de solidaridad y reparto de riesgos capaces de abordar las deficiencias que las cuentas individuales por sí solas no podían.
La reforma de 2025 fue la respuesta institucional a muchos de los problemas identificados por reformas y comisiones anteriores. Promulgada el 20 de marzo de 2025 (Ley N° 21.735), la reforma de pensiones de Chile de 2025 creó una nueva institución pública autónoma —el Fondo Autónomo de Protección Previsional (FAPP)— para administrar el financiamiento de un pilar colectivo que complementa el pilar de capitalización individual. Hoy, el Fondo Autónomo tiene personalidad jurídica propia y activos separados del gobierno central, y opera mediante la adjudicación de su mandato de inversión a gestores privados especializados, en lugar de administrar directamente los activos. Fundamentalmente, la reforma no desmanteló la estructura de capitalización. Fortalece las cuentas individuales al tiempo que incorpora los elementos de solidaridad y de seguro que las comisiones habían identificado desde hacía tiempo como necesarios.
La estructura de las contribuciones hace visibles estas prioridades. Además de la cotización existente del 10% del trabajador a la cuenta individual de la AFP, los empleadores ahora deben pagar un 8,5% adicional de los salarios, que se implementará gradualmente durante nueve años. De esa nueva contribución del empleador, seis puntos porcentuales se destinan a la capitalización individual, elevando la tasa de contribución vinculada a las cuentas propias de los trabajadores del 10% al 16%. Este es el cambio más significativo de la reforma para la suficiencia de las pensiones a largo plazo. Otros 2,5 puntos porcentuales financian el Seguro Social Previsional, el componente de seguro colectivo administrado por la Fondo Autónomo. Sin embargo, durante esta transición de 30 años, 1,5 de los seis puntos porcentuales destinados a la capitalización individual se canalizan temporalmente a través de la Cotización con Rentabilidad Protegida (CRP), un mecanismo administrado por la Fondo Autónomo mediante el cual esos recursos se registran en el fondo, pero se restituyen íntegramente al trabajador con rendimientos protegidos al momento de la jubilación. (Durante el período de transición de 30 años, el CRP cuenta con el respaldo de una garantía estatal). Por lo tanto, el pilar colectivo se financia íntegramente con nuevos recursos, sin desviar los ahorros individuales acumulados previamente.
El Fondo Autónomo utiliza esos recursos para financiar cuatro beneficios distintos. El Beneficio por Años Cotizados (BAC) paga una cantidad fija por año cotizado, premiando la densidad de cotización sin vincular el beneficio al nivel salarial del trabajador: dos trabajadores con ingresos muy diferentes, pero el mismo historial de cotización reciben el mismo apoyo de este componente, lo que introduce un grado de solidaridad dentro del sistema contributivo. La compensación por esperanza de vida transfiere recursos a las mujeres para que, bajo los principios de renta vitalicia unisex, una mujer y un hombre que se jubilen con saldos e historiales de cotización equivalentes reciban pensiones equivalentes, abordando directamente la brecha estructural de género documentada por la Comisión Bravo. El seguro de invalidez y supervivencia se suma al Fondo Autónomo, reemplazando el sistema anterior. Finalmente, el Fondo Autónomo administra las obligaciones transitorias del CRP, respaldadas por una garantía estatal. Según las proyecciones oficiales de la DIPRES (Dirección de Presupuestos), el efecto combinado de los beneficios del Seguro Social Previsional que será financiado por la Fondo Autónomo elevará la tasa de reemplazo mediana autofinanciada del 9,2% al 20,7% para las mujeres y del 20,5% al 31,0% para los hombres, con ganancias adicionales que se acumularán con el tiempo a medida que la mayor contribución de la cuenta individual madure por completo (Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, 2025) (10).
El Fondo Autónomo de Protección Previsional comparte algunas características institucionales con importantes fondos de pensiones públicos, como el Plan de Pensiones de Canadá (CPP), incluyendo una gobernanza independiente y estrictos estándares de rendición de cuentas, un marco de inversión basado en reglas bajo un deber fiduciario y una orientación a largo plazo hacia la sostenibilidad financiera. Sin embargo, no se debe exagerar la similitud. El modelo canadiense se basa en una organización de inversión profesional que implementa la estrategia de inversión directamente, mientras que el Fondo Autónomo chileno establece el marco de inversión y delega la gestión de la cartera a gestores externos especializados. (En sus inicios, el CPP también delegó la gestión de inversiones a gestores externos). Por lo tanto, lo que comparten ambos modelos no es tanto una estructura operativa idéntica sino una lógica institucional común.
La lógica es clara. Al igual que en Canadá, el objetivo es mantener la gestión de los fondos de pensiones a una distancia prudente de la intervención gubernamental cotidiana y fundamentar las decisiones de inversión en criterios coherentes con la sostenibilidad a largo plazo del sistema. En ese sentido, la reforma apunta hacia una estructura de gobernanza en la que la autonomía no es un fin en sí misma, sino una condición para una inversión disciplinada, una sólida situación financiera y, en definitiva, mejores pensiones a largo plazo.
Qué esperar: Un sistema más completo
La reforma de 2025 conserva la estructura básica introducida en 1981, al tiempo que amplía su alcance. Las cuentas individuales siguen siendo el pilar del sistema de pensiones chileno, y su papel en la promoción del ahorro y el desarrollo del mercado de capitales se ve reforzado por el aumento de las contribuciones patronales a las cuentas personales. Al mismo tiempo, la reforma incorpora elementos de los que carecía el sistema anterior: un componente de Seguro Social que introduce la compartición de riesgos dentro del sistema y un mecanismo específico para reducir las brechas de género en el pilar contributivo.
Si se implementa según lo previsto, la reforma dejará a Chile con un sistema de pensiones mejor preparado que el que ha tenido durante las últimas cuatro décadas: uno que conserva las funciones de ahorro e inversión de las cuentas individuales financiadas, al tiempo que incorpora mecanismos de reparto de riesgos que antes no existían. En mi opinión, esa es la principal ambición de la reciente reforma de pensiones.
Texto fue traducido al español por el Fondo Autónomo de Protección Previsional. Versión en inglés en el siguiente link https://internationalbanker.com/finance/chiles-2025-pension-reform-from-a-global-perspective/
Descargo de responsabilidad: Las opiniones expresadas son las del autor y no reflejan necesariamente las del Fondo Autónomo ni de la USACh.
Notas
- Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE): “Pensions at a Glance”, 13 de diciembre de 2023, informe técnico, OECD Publishing, París.
- Banco Mundial: “Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth”, 1994, Oxford University Press, Nueva York.
- National Bureau of Economic Research (NBER): “The Chilean Pension Reform Turns 25: Lessons from the Social Protection Survey”, Alberto Arenas de Mesa, David Bravo, Jere R. Behrman, Olivia S. Mitchell y Petra E. Todd, agosto de 2006, Documento de trabajo NBER n.º 12401, Cambridge, MA.
- “The Chilean Pension Reform: A Pioneering Program”, Sebastian Edwards, enero de 1998, en Privatizing Social Security, Martin Feldstein, editor, páginas 33-62, University of Chicago Press, Chicago.
- “Macroeconomic Effects of Pension Reform in Chile” en Pension Reforms: Results and Challenges, Vittorio Corbo y Klaus Schmidt-Hebbel, CIEDESS, enero de 2003, páginas 241-329, FIAP.
- Banco Mundial: “Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth”, 1994, Oxford University Press, Nueva York.
- Polityka Społeczna: “Reforming pensions in Chile”, Nicholas Barr y Peter Diamond, 2016, No. 1, páginas 4-9.
- Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, 2025, "Seguro Social Previsional: Aportes, beneficios y sostenibilidad", informe técnico, Estudios de Finanzas Públicas 2025/43, Santiago de Chile.
- Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones, 2015, "Informe final (Comisión Bravo)", informe técnico, Gobierno de Chile, Santiago.
- Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, 2025, "Seguro Social Previsional: Aportes, beneficios y sostenibilidad", informe técnico, Estudios de Finanzas Públicas 2025/43, Santiago de Chile.